"掃描二維碼，關(guān)注協(xié)會動態(tài)"
市場機制自身具備矯正產(chǎn)能過剩的能力，但是，由于問題的成因很大程度上是非市場因素，再加上市場機制在矯正產(chǎn)能過剩上的作用還沒有發(fā)揮出來，問題就顯得尤為嚴重。
產(chǎn)能過剩與房地產(chǎn)及地方政府性債務(wù)一起，被并稱為中國經(jīng)濟的三大風(fēng)險。在各地房市松綁之舉四起、地方政府性債務(wù)走向仍未明朗之際，各級政府已在化解產(chǎn)能過剩方面做著切實的努力。
部分出于化解產(chǎn)能過剩的目的，也出于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的需要，新一屆政府力圖推動企業(yè)兼并重組?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》（下稱“14號文”）于3月發(fā)布后，國內(nèi)A股并購市場風(fēng)生水起。
作為化解產(chǎn)能過剩和企業(yè)兼并重組工作的牽頭部門，工信部無疑對這兩項工作的推進有督促之責(zé)。工信部部長苗圩在3月中旬“兩會”閉幕后不久接受財新記者專訪時表示，化解產(chǎn)能過剩最根本的措施，還是深化體制機制改革，建立起長效機制。
和以往的兼并重組文件不同，此次出臺的文件沒有在具體行業(yè)提出行業(yè)集中度目標，而是試圖從機制與體制著手，取消事前審批，解除稅收束縛。“14號文”發(fā)布當(dāng)天，滬指即上漲1％。
推進半年有余，兩項工作的進展和成效幾何？對于面臨的障礙，決策者持怎樣的看法，考慮如何解決？財新《中國改革》記者近期專訪工信部產(chǎn)業(yè)政策司司長馮飛。
馮飛于今年初從國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長調(diào)任工信部，履新后即被委以重任，經(jīng)手國務(wù)院的這份涉及12個部委統(tǒng)籌的兼并重組文件。學(xué)者出生的他，曾在2012年的一次演講中直言，汽車產(chǎn)業(yè)是競爭性產(chǎn)業(yè)中，政府對企業(yè)微觀干預(yù)最多的行業(yè)之一。汽車產(chǎn)業(yè)需要放松經(jīng)濟性管制。在研究崗位上形成的犀利風(fēng)格，能否轉(zhuǎn)化為在決策崗位上改革難題的解決？這無疑是對馮飛這樣的官員以及體制的雙重挑戰(zhàn)。
產(chǎn)能過剩攻堅
財新記者：這一輪產(chǎn)能過剩為什么尤其嚴重？現(xiàn)在不少人認為，過剩是一個市場供求的概念，部分行業(yè)，如船舶業(yè)還遭遇了周期性因素。怎么界定一個行業(yè)是不是過剩？
馮飛：在市場經(jīng)濟條件下，過剩是常態(tài)。有一定的過剩才有充分的競爭。我們的問題是，現(xiàn)在過剩的程度遠遠偏離正常的程度。主要原因是產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的原因和機制與市場經(jīng)濟國家有所不同。
這一輪過剩主要是由三個因素造成的：
第一是周期性的，特別是在2008年全球金融危機之后，內(nèi)外需都出現(xiàn)了增速放緩，使得過剩程度比較高。第二是結(jié)構(gòu)性的，我們有大量的中低端產(chǎn)品過剩，而高端產(chǎn)品不多。第三是行政性的，有些地方政府利用一些行政性手段、非常手段，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成產(chǎn)能過剩，這中間非市場的因素比較多。
按理說，市場機制自身具備矯正產(chǎn)能過剩的能力，有一個自平衡、自適應(yīng)的過程，但是，由于問題的成因很大程度上是非市場因素，再加上市場機制在矯正產(chǎn)能過剩上的作用還沒有發(fā)揮出來，問題就顯得尤為嚴重。
財新記者：5月初，工信部向各地下達了2014年淘汰落后和過剩產(chǎn)能的任務(wù)，與今年《政府工作報告》確定的目標相比，鋼鐵行業(yè)淘汰任務(wù)超出170萬噸，水泥行業(yè)超出850萬噸，其他行業(yè)任務(wù)量與去年相比也有較大幅度的增加。這是出于什么考慮？這一工作目前的進展如何？
馮飛：超出《政府工作報告》的要求，目的還是要留一些余量，來確保完成今年的淘汰目標。事實上，部分出于大氣治理的需要，相關(guān)省區(qū)把部分計劃安排在2015年以后淘汰的產(chǎn)能提前安排到了今年，增加了一批淘汰產(chǎn)能計劃。
任務(wù)執(zhí)行方面，相關(guān)省、區(qū)、市目前已將目標任務(wù)分解到市縣，落實到具體企業(yè)生產(chǎn)線，并向社會公告了相關(guān)企業(yè)名單。
在此基礎(chǔ)上，工信部已經(jīng)在7月8日公告了工業(yè)行業(yè)第一批淘汰落后和過剩產(chǎn)能企業(yè)名單，涉及1100多家企業(yè)。近期，還將進一步落實并發(fā)布第二批企業(yè)名單。
下一步，工信部將督促各地在年底前關(guān)停列入公告的企業(yè)生產(chǎn)線，拆除相關(guān)主體設(shè)備，防范落后產(chǎn)能的“死灰復(fù)燃”。
財新記者：化解產(chǎn)能過剩工作今年以來的成效如何？
馮飛：去年5月，工信部與發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于堅決遏制產(chǎn)能過剩嚴重行業(yè)盲目擴張的通知》，嚴禁核準產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，同時，堅決停建產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)違規(guī)在建項目。
從今年1月-5月的情況看，鋼鐵、鋁冶煉、水泥、平板玻璃行業(yè)固定資產(chǎn)投資已經(jīng)出現(xiàn)了不同程度的下降，分別同比下降12.8％、36.9％、9.7％、4％，產(chǎn)能盲目擴張得到初步遏制。水泥、平板玻璃行業(yè)的效益已經(jīng)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，一季度行業(yè)利潤分別同比增長了169.1％、54.1％。
財新記者：今年的經(jīng)濟形勢不好，在去產(chǎn)能過程中使用的一些行政性手段，爭議是比較大的。從工信部的角度來看，化解產(chǎn)能過剩過程中，政府和市場的邊界如何把握？
馮飛：從長期來看是著眼于建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制，但是，從目前來看，一些改革事項還相對滯后，一些方面的監(jiān)管還沒有到位，所以，在依托經(jīng)濟手段，比如對電解鋁行業(yè)采用差別電價之外，還是輔以一些必要的行政手段，但只是限于目前這個階段。
建立長效機制有三個方面的含義。最根本的還是市場優(yōu)勝劣汰的機制。
這首先需要價格能夠反映市場的供求關(guān)系和資源的稀缺程度，不能出現(xiàn)扭曲。
比如，能源價格、資源價格出現(xiàn)扭曲，會導(dǎo)致資源錯配，改變配置方向。與此同時，市場的競爭秩序要好。事實上，滬深兩市35家鋼企2010年-2012年分別收到政府補貼13.43億元、30.57億元、61.46億元。地方政府的補貼和保護扭曲了整個市場秩序，導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)的失靈。
結(jié)果不僅造成政府資源的浪費，也讓整個行業(yè)陷入“越補越虧，越虧越補”的惡性循環(huán)。
建立長效機制的第二點是，政府要制定一些標準，利用標準來淘汰落后產(chǎn)能也好，化解過剩產(chǎn)能也好。而且，要更多傾向利用環(huán)保的、能效的、土地利用、水資源利用的標準。
一些達不到環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等標準的企業(yè)以不公平的方式參與市場競爭，加劇了產(chǎn)能過剩。
比如，在鋼鐵行業(yè)環(huán)保投入上，以寶鋼為代表的先進企業(yè)環(huán)保投資成本約600元/噸鋼，運行成本約150元/噸鋼；而落后企業(yè)環(huán)保設(shè)施投入很少，運行成本只有10元/噸鋼左右。僅從環(huán)保投入和運行成本來看，兩者就相差懸殊，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的亂象。
一個好的市場機制必然應(yīng)該促進優(yōu)勝劣汰，而不是劣幣驅(qū)逐良幣。真正的優(yōu)能勝、劣能汰，是一個長效機制最根本的。
此外，第三個方面還要求企業(yè)具備擺脫現(xiàn)有層次膠著狀態(tài)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的能力。國內(nèi)的企業(yè)為什么都在產(chǎn)能過剩行業(yè)扎堆、集中投資？政府的非市場手段是一個方面，扭曲了投資者的行為；但另外一個方面是企業(yè)普遍缺能力、缺乏升級。
這三個方面有機地構(gòu)成了化解產(chǎn)能過剩的長效機制。從長遠來看，化解產(chǎn)能過剩要正確處理好政府與市場的關(guān)系，厘清兩者的邊界，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。
財新記者：去年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》提出，在嚴禁新增產(chǎn)能的前提下，還要使用等量或減量置換的辦法化解過剩產(chǎn)能，尤其是在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，要實施減量置換。這一手段的目的何在？
馮飛：產(chǎn)能置換主要是兩個目的。
一是把淘汰落后、化解過剩（產(chǎn)能）與升級結(jié)合起來：完全不讓升級、沒有出路的話，行業(yè)會憋死。另一方面，目前新的項目還是有一些，社會上對此也有一些擔(dān)心，是不是新增產(chǎn)能比淘汰的產(chǎn)能還要多？所以，我們想把這兩者建立起聯(lián)系：新增的產(chǎn)能要相應(yīng)地進行等量的淘汰、減量的淘汰，由此來解決新增產(chǎn)能比淘汰還多的問題。
財新記者：上述《指導(dǎo)意見》還提到，產(chǎn)能置換會有具體的實施辦法公布。目前制定的進展如何？細則主要會涉及什么內(nèi)容？
馮飛：《部分嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》剛剛簽發(fā)，很快就會公布。這個實施辦法，一是對怎樣確認這些產(chǎn)能作出規(guī)定，比如，煉鋼的高爐是按多少容積折成多少產(chǎn)能，來確定產(chǎn)能的折算辦法。
第二是產(chǎn)能置換的落實由誰來確認。
目前來看，鋼鐵和電解鋁還是由工信部來確認，因為目前鋼鐵和電解鋁的核準還是在中央政府這個層面上。水泥和平板玻璃產(chǎn)業(yè)由于地域性和核準權(quán)限的原因，產(chǎn)能置換工作的確認放到了地方政府，由地方的工信部門確認，但是，省政府要認可，同時向社會公示：哪些要淘汰，企業(yè)和生產(chǎn)線名單都要向社會公示，接受社會的監(jiān)督。
工信部門同時也會加強監(jiān)督，對產(chǎn)能置換開展抽查，尤其是在初期要加大抽查力度，確保產(chǎn)能置換方案是真實的。
財新記者：化解產(chǎn)能過剩會對增長產(chǎn)生一定的負面影響。比如，河北省一季度的經(jīng)濟增速就很慢，僅為4.2％。怎么看待化解產(chǎn)能過剩和穩(wěn)增長之間的關(guān)系？
馮飛：產(chǎn)業(yè)自身存在的問題首先是影響增長：產(chǎn)能過剩的一個直接表現(xiàn)就是價格的持續(xù)下降。工業(yè)品出廠價格已經(jīng)連續(xù)28個月下降了。GDP是個價值量，不是實物量，所以，會出現(xiàn)實物量增加、價值量下降的現(xiàn)象。而且，實物量在增加時，能源消耗在增長，排放也在增長。價值的下跌，反映到行業(yè)就是以價值量衡量的增速在下降；對于企業(yè)而言，很多企業(yè)出現(xiàn)虧損。所以，產(chǎn)能過剩無疑會影響到經(jīng)濟增長，特別是高質(zhì)量的增長。
但是，過剩產(chǎn)能得到化解之后，供需狀況改善，一個非常重要的結(jié)果就是價格的回升。價格回升對增長可能是有貢獻的。
當(dāng)然，產(chǎn)能過?；膺^程中必然會帶來一些短期的代價，而且，往往會對有些地方、有些企業(yè)，產(chǎn)生不均衡的影響，特別是地方經(jīng)濟增長過于依賴重化工業(yè)、過剩產(chǎn)能相對集中的地方。
所以，解決這個問題，最根本的還是在化解過剩的過程中，給企業(yè)找出路。就是說，要能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，能夠向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在全國和地方層面，要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在調(diào)整中促進發(fā)展，而不是在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)層次上發(fā)展，這才是最根本的出路。
清障兼并重組
財新記者：今年3月的14號文印發(fā)以來，目前為止的工作進展如何？接下來有怎樣的細則出臺安排？
馮飛：在14號文發(fā)布之后，工信部牽頭組織召開了企業(yè)兼并重組工作部際協(xié)調(diào)小組會議以及辦公室成員會議，將14號文中提出的各項任務(wù)做了分工細化，提出了具體目標、實施步驟以及時間安排。細化到每一條政策的分工制定，以及相應(yīng)的時間節(jié)點要求，目前已進入會簽階段。這項工作，今年年底之前都要完成。
細化政策到年底之前會陸續(xù)出來，當(dāng)然，在時間節(jié)點上，有一些是要提前的，比如7月中旬，證監(jiān)會的《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》和《上市公司收購管理辦法》已經(jīng)發(fā)布，并向社會公開征求意見。
財新記者：近幾個月的A股市場并購活動較為活躍，上市公司也紛紛設(shè)立并購基金來進行產(chǎn)業(yè)整合，并購重組的熱潮有愈演愈烈之勢。怎么看待這一現(xiàn)象以及政策在其中扮演的角色？
馮飛：現(xiàn)在對大環(huán)境的判斷，我們稱之為兼并重組活躍期；從政策的角度來看，叫窗口機遇期。
在經(jīng)濟下行壓力比較大，特別是有些行業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難的形勢下，企業(yè)兼并重組的內(nèi)生動力開始形成，并不斷增強。但是，在增強過程中，對于政策的期待往往也比較強烈：由于企業(yè)自身能力的問題，需要有融資手段，需要給予一定的金融配合。
中國多年存在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，很多行業(yè)普遍存在著企業(yè)過多、過散，沒有形成優(yōu)勢企業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展格局，這個問題是頑疾，很多年沒有解決。
沒有解決一方面是由于市場環(huán)境的原因：在經(jīng)濟發(fā)展比較高漲的時期，企業(yè)日子都好過，企業(yè)兼并重組的內(nèi)生動力是不足的。另一方面，還是有不少政策性的障礙、問題存在。所以，我們稱之為窗口機遇期來了。
目前，一方面是經(jīng)濟下行壓力比較大，與此同時，企業(yè)還有一個對未來經(jīng)濟趨穩(wěn)、相對看好的預(yù)期。這樣一個環(huán)境下，企業(yè)兼并重組的行動會更多；如果還沒有見到底的話，可能會認為兼并重組之后面臨的形勢會更嚴峻，所以，企業(yè)不會采取行動。
從國際上來看，在沉默了十年后，新一輪兼并重組的高潮也出現(xiàn)了，尤其是在美國，歐洲現(xiàn)在也很熱鬧，比如，世界第一大和第二大水泥企業(yè)，已經(jīng)完成了兼并重組；再比如最近美國通用電器要收購法國的阿爾斯通，也是很大的案例。
國外也是這樣一個情況，在經(jīng)濟幾年的低迷之后，由于在過去幾年不投資或者謹慎投資，企業(yè)持有大量的現(xiàn)金；二是對未來的預(yù)期趨好，企業(yè)認為最困難的時期已經(jīng)過去，在此情況下出手兼并重組。
從國內(nèi)和國外目前的形勢來看，我認為都是到了一個兼并重組好的時機。從政府政策角度看是個時間窗口期。如果利用得好的話，可以解決我們長期沒有解決的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理的問題。
財新記者：工信部是整個兼并重組工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但也有自己的具體任務(wù)分工。在包括產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等自身任務(wù)方面，工信部未來打算怎樣做？
馮飛：一是在14號文中提到的，要形成一些倒逼機制，產(chǎn)業(yè)政策方面的主要還是集中在汽車、鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的修訂；第二個是一些行業(yè)準入方面的管理。第三個是關(guān)于監(jiān)管，特別是過程的監(jiān)管、市場競爭秩序的監(jiān)管，假冒偽劣產(chǎn)品的打擊。主要是要維護好一個公平的市場競爭環(huán)境，防止劣幣驅(qū)逐良幣。
財新記者：準入管理改革方面，會有什么樣的方向和趨勢？
馮飛：從大的改革方向來說，準入條件會更多地交給市場：前置性的條件盡可能少，主要會從節(jié)能環(huán)保、土地利用這些方面提一些要求，設(shè)一些準入條件。
但是，有準入條件的行業(yè)，并不都需要實行準入管理——備案這種管理方式。僅僅是針對一些確需要實行準入管理的行業(yè)，如節(jié)能環(huán)保方面對環(huán)境影響比較大的行業(yè)實行準入管理。因此，準入條件和準入管理是兩回事。
總體管理方向上，是放松前置性的管制，且更多是以社會性監(jiān)管內(nèi)容為主，而不再強調(diào)經(jīng)濟性監(jiān)管。但是，事中事后的監(jiān)管是要加強的，尤其是環(huán)保方面的監(jiān)管。
財新記者：企業(yè)兼并重組工作的推進面臨一些體制性的障礙?？缢兄萍娌⒎矫妫c國資委的協(xié)調(diào)進展怎樣？
馮飛：跨所有制兼并重組是一大難題，其進展與國有企業(yè)改革密切相關(guān)。國資委正在完善國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定，并進一步完善企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)進場交易制度，來指導(dǎo)企業(yè)利用產(chǎn)權(quán)市場優(yōu)化資源配置。
在發(fā)展混合所有制方面，民營企業(yè)參與國企改革一般采取參股的形式。但是，在有些競爭性行業(yè)，根據(jù)三中全會的要求可以采取民營控股的方式，就可以采取并購的方式來推進。
財新記者：跨地區(qū)兼并重組是另一大難題，目前已經(jīng)有了怎樣的進展？還存在哪些問題？
馮飛：出于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長、稅收、就業(yè)以及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)影響力等因素的考慮，地方政府普遍不愿意當(dāng)?shù)仄髽I(yè)被外地企業(yè)兼并。目前，跨地區(qū)企業(yè)兼并重組利益共享機制仍在建立的過程中，稅收分配和統(tǒng)計核算方面正在做一些探索。國家統(tǒng)計局2013年發(fā)布了《跨省分支機構(gòu)視同法人單位統(tǒng)計審批管理辦法》，明確法人單位的跨省分支機構(gòu)可視為法人單位在其經(jīng)營地進行統(tǒng)計，同時，其上級法人單位的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能再包括該分支機構(gòu)的數(shù)據(jù)。這會減少被兼并企業(yè)所在地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)值流失問題。
目前，跨地區(qū)兼并重組中涉及的GDP統(tǒng)計、稅收等問題已基本解決，但是，有些地方也反映，兼并重組之后節(jié)能環(huán)保的指標怎樣分配？這方面目前仍然在研究。
財新記者：中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展多有波折。前幾年在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，出現(xiàn)了大范圍的產(chǎn)能過剩，2012年到2013年實施了一輪破產(chǎn)出清和大規(guī)模的兼并重組，今年開始該行業(yè)又有了重回健康發(fā)展軌道的跡象。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有何借鑒意義？
馮飛：從全球范圍看，新興產(chǎn)業(yè)都有類似光伏產(chǎn)業(yè)這樣的發(fā)展走向，新產(chǎn)業(yè)出來后必然會受到投資者和資本市場的追捧，在初期會出現(xiàn)一些不理性，出現(xiàn)一些泡沫。
但是，在泡沫破滅后，或者說過剩情況比較嚴重后，整個行業(yè)會回到一個理性發(fā)展的軌道上，最典型的就是互聯(lián)網(wǎng)泡沫，泡沫破裂并不意味著行業(yè)受到毀滅性打擊，反而是能夠更健康地發(fā)展。
當(dāng)然，中國光伏業(yè)的過剩程度比較大，但也遵循這個規(guī)律。
關(guān)鍵是在這一過程中，要把一些非市場的因素剔除掉：回到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律上，過剩并不是特別可怕。所謂非市場因素，就是我們政府推動的、非經(jīng)濟手段，特別是地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這恐怕是我們最大的問題。
工信部在去年底和今年4月也發(fā)布了兩批《光伏制造行業(yè)規(guī)范條件》，試圖對地方的一些非理性行為加以規(guī)范，同時也是希望推動光伏產(chǎn)業(yè)的兼并重組。
光伏產(chǎn)業(yè)兼并重組的活躍，我想也是滿足了兩個條件，即行業(yè)確實存在較大困難；同時對未來的預(yù)期看好。很困難、不看好，也不會出現(xiàn)大范圍的兼并重組。這個行業(yè)是比較典型的一個例子，重回健康發(fā)展軌道后未來絕對是一個很有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)。
