產(chǎn)能過剩治理方式的四大積極轉(zhuǎn)變

 

　　從“一刀切”走向分類管制

 

　　早期治理產(chǎn)能過剩的政策取向具有計劃性質(zhì)的平均主義色彩，對過剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區(qū)數(shù)量控制，行政分配過剩產(chǎn)能指標。這樣的政策設(shè)計雖有基于區(qū)域公平的考慮，但沒有兼顧地區(qū)差異和行業(yè)特征差異。因有悖產(chǎn)業(yè)本身的運行規(guī)律，許多產(chǎn)業(yè)的過剩問題非但沒有緩解反而愈加嚴重。“一刀切”政策執(zhí)行成本看似低實則高，企業(yè)和地方政府經(jīng)常出現(xiàn)隱形抵制行為。

 

　　早期產(chǎn)能過剩治理“一刀切”的政策主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。

 

　　一旦行業(yè)被定義為“過剩”或“嚴重過剩”后，新增的產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進也沒有進入市場進行博弈的機會。后期我們觀察到了這種思路的良性轉(zhuǎn)變，政府通過構(gòu)造一個產(chǎn)能指標置換交易市場，使得新增產(chǎn)能有了入市渠道。同時采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產(chǎn)能過剩治理政策開始有了不同的思路。傳統(tǒng)行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區(qū)域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過剩治理，其治理權(quán)限存在不同程度的下放，尤其是對于區(qū)域性行業(yè)，產(chǎn)能審批的權(quán)限已經(jīng)開始下放至省級主管部門，不再由全國統(tǒng)一進行審批。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類管制措施，水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換方案由地方確認，而鋼鐵、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能置換方案由工業(yè)和信息化部確認。“一刀切”的政策正在逐步根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性、區(qū)域特征得到優(yōu)化。

 

　　從行政命令為主轉(zhuǎn)向市場決定

 

　　市場和政府并不對立，而是功能互補。由市場來界定和淘汰落后產(chǎn)能雖然優(yōu)于行政命令的方式，但政府仍可以提供信息警示產(chǎn)能過剩，“兩只手”相互配合、缺一不可。過剩是行業(yè)整體概念，過剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能，這個邊界需要厘清。由市場優(yōu)勝劣汰機制去篩選和淘汰過剩產(chǎn)能，必定會首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能，即便市場主體不會完全了解企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)和成本信息，這個優(yōu)勢是政府不可替代的。

 

　　事實上，在市場經(jīng)濟體系下工業(yè)運行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過剩產(chǎn)能，存在一個尺度把握的問題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場運行規(guī)律？這個信息并不能直接從國際先驗證據(jù)中提取，每個國家的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成不同、每個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不同。即便是同一行業(yè)，國內(nèi)外的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)也存在較大差異，國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率也是“空中樓閣”，不能直接“洋為中用”。一個重要的原因在于，不同程度的市場發(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限制的社會主義市場經(jīng)濟初期，企業(yè)并不需要預(yù)留太多的閑置產(chǎn)能應(yīng)對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場經(jīng)濟中，企業(yè)需要預(yù)留更多的閑置產(chǎn)能預(yù)防競爭對手進入和預(yù)備可能出現(xiàn)的創(chuàng)新。因而，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問題留給市場中的企業(yè)，讓市場起決定性作用。

 

　　當然，市場在資源配置中起決定性作用亦離不開更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產(chǎn)能過剩的基本思路可以看出，政府一方面通過搭建平臺構(gòu)建產(chǎn)能指標交易市場（2014年7月份，工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號文《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》構(gòu)建了一個產(chǎn)能置換平臺），允許高效率產(chǎn)能通過付費進入的形式替代低效率產(chǎn)能；另一方面規(guī)范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導(dǎo)致的要素投入扭曲予以矯正。2014年11月，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》進一步限制和約束了地方政府制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)力。這兩個轉(zhuǎn)向解決了產(chǎn)能過剩由誰界定、誰治理的問題，更好地厘清了政府和市場的邊界。2016年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出用市場、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路轉(zhuǎn)變下，行政審批的產(chǎn)能將會越來越少，產(chǎn)能過剩治理將逐步讓位于市場機制。

 

　　從經(jīng)濟性管制走向社會性管制

 

　　早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉(zhuǎn)”四個字來描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標準問題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉(zhuǎn)產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專用以及轉(zhuǎn)產(chǎn)成本等諸多難題。

 

　　無論哪種措施都涉及管制機構(gòu)對企業(yè)決策的直接干預(yù)。針對低端產(chǎn)能競爭無序，政府希望通過培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展狀態(tài)。但事實證明，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律而行，是反效率的兼并行為而不是企業(yè)發(fā)展內(nèi)生要求。行政主導(dǎo)下低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例，現(xiàn)實中也不少見。政府通過財政支持方式引導(dǎo)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，一定程度上扭曲了市場競爭對企業(yè)行為的激勵。

 

　　近幾年的產(chǎn)能過剩治理措施中，我們看到，行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的措施越來越少，治理措施更多地轉(zhuǎn)向“規(guī)范競爭”這個方向，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟性管制轉(zhuǎn)向社會性管制。比如，提高過剩行業(yè)的環(huán)保標準、能耗標準、安全生產(chǎn)標準等。在這種標準下，產(chǎn)能過剩的治理更具有了法律依托。

 

　　從封閉市場走向開放市場

 

　　從政策的沿革來看，行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩時，治理政策首先從拉動內(nèi)需的角度去設(shè)計。實際上，外部需求也是化解我國產(chǎn)能過剩的一個突破口。許多基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱的新興市場經(jīng)濟國家，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國化解產(chǎn)能過剩提供了一個巨大的機遇，外部市場正在幫助解決內(nèi)部需求不足問題。黨中央、國務(wù)院審時度勢，依托“一帶一路”、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等倡議和合作機構(gòu)，助推國內(nèi)產(chǎn)能“走出去”，主動出擊推動國際產(chǎn)能合作。

 

　　市場擴容是緩兵之計。產(chǎn)能過剩源于激勵扭曲以及地方政府非合意的政策激勵，依靠市場擴容可能會進一步引發(fā)地方政府的無序競爭，這個陷阱應(yīng)避免，長遠來看產(chǎn)能過剩治理還要靠市場機制。當然，毫無疑問，外部市場擴容給化解產(chǎn)能過剩留足了制度轉(zhuǎn)換的空間，把握住這個重要的窗口期探索出市場化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。